中国为何形成土地财政？
首先，这是一个伪命题！ 所谓土地财政说，不过是地方政府举债融资的一个说法罢了，为什么说是伪命题呢？因为，地方政府举债本来就没限制，除了法律规定的不得为借款提供担保、不得为企业的经营活动和项目贷款等限制外，其他举债根本没有限制；同时，地方政府本身作为公共机构，其举债本身就具有公益性，政府举债实质上和银行贷款没什么两样，都是为了实现地方发展，而银行放贷也是放贷给企业和个人，本质上也没有区别。
其次，我们谈一谈为什么地方政府会举债？无非两个原因，一是地方财政支出超过了收入的承载能力，需要举债以补缺口；二是由于经济发展需要，地方政府为了推动地方产业经济，需要大量的资金，此时如果财政收入不足，必然需要通过举债的方式予以解决。 第三，我们谈一谈土地问题，所谓的土增税和土地出让金，其实应该叫做地价更恰当一些，即土地的出让价格。这个出让价格最终是由市场决定的，当某个地区经济发展迅速，人口流入量大，对土地的需求量多，则地价自然水涨船高，当然，这是市场机制起作用的结果。但是，当我们谈到土地财政的时候，实际上已经包含了政府干预市场的意思，即政府为了支持当地产业发展，允许少量土地供应，并且是低于市场价格的土地供应，从而带动经济的发展。
显然，这种通过牺牲未来收益换取短期发展的做法，本质上就是税收，只不过这种方式下，纳税人也就是土地出让金的支付方，既不是税收的缴纳人，也不是税收的使用者，那么这种由纳税人到使用者全程不到位的征税方式，就形成了一个新的税源，而这个新形成的税源，就是土地出让金。 最后，你或许会说，如果不依靠土地财政，地方债务怎么办呢？我想说的是，完全依靠市场来调节经济发展是不现实的，既然市场有失效的时候，就有必要引入政府的宏观调控，而在目前这个经济环境下，稳增长是第一要义，适度扩大政府债务规模，对于经济的短期刺激是有必要的，况且，政府债务的利率一般远低于市场，所以，整体来说政府负债的利息负担是比较轻的。
中国1994年实行分税制以后，地方财政主体税种缺失，一些地方政府依靠出让土地及土地增值收益弥补财政收支缺口，逐渐形成所谓的土地财政。这一方面是税收转移支付的需要；另一方面也是中国城市建设历史欠账较多，城市投融资渠道较少以及社会保障体系不完善等因素形成的。
具体来说，中国土地财政的产生有其深层次的体制和制度原因：
一是政府职能及财政支出责任错配。长期来，中国政府除了承担经济调控、公共服务、社会管理等责任外，还承担了大量城市道路、公共交通、市政设施以及住房、教育、医疗、社会保障等公共物品提供方面的责任，政府实际支出责任较其他国家要大，导致地方财政收支缺口较大。政府财力与其职能和财政责任不对等，也是推动土地出让收入归地方所有的重要原因。
二是税收转移支付的需要。分税制后，为保障中西部地区及基层政府正常运转，实现地区间公共服务能力的均等化，中央政府从收入总量较多的地区，将部分税收向收入总量少的地区转移，客观上使部分地方政府财政收入不能满足本级财政的支出需要，土地出让收入成为平衡财政收支的现实选择。
三是城市投融资渠道窄和城市建设资金需求大之间的矛盾。1994年分税制后，政府实行严格的预算硬约束，政府投资主要通过预算安排，特别是城市市政等非经营性基础设施和公共设施投入主要由地方政府财政安排。一方面，中国经济正处于工业化和城镇化快速发展阶段，城市建设历史欠账较多，教育、医疗、住房、供水、供气、供热、公共交通、污水处理、市政道路等城市基础设施投入需求大；另一方面，政府投融资机制尚不健全，城市非经营性基础设施和公共设施基本无法通过市场化方式筹集建设资金。地方财政资金不足与城市建设资金缺口较大之间矛盾突出，直接推动了土地出让收入和土地抵押融资成为地方政府进行城市建设和提供公共产品的重要资金来源。
四是社会保障体系尚待完善。中国社会保障体系建设滞后，城镇住房、医疗、养老保险等由个人负担比例较高，影响了居民的边际消费倾向，加之缺乏规范、透明、高效和发展良好的资本市场，居民储蓄的可投资渠道有限，致使居民储蓄率长期处于较高水平。一方面导致国内需求特别是消费需求扩张受到制约，为保持经济快速增长，政府只能通过保持较高的投资率推动经济增长和就业增加，投资规模的扩大使政府的建设资金需求随之增多；另一方面，也使包括城市中低收入家庭在内的相当部分群众在住房、医疗、教育、养老等方面的合理支出受到限制，需要政府加大投入改善民生，增加了城市建设资金和城市运行维护的资金需求，加剧了对土地出让收入的依赖。
五是土地制度缺陷的诱致。基于对经济社会发展所需资金需求的认识和对现有税收制度缺陷的分析，中国在1998年住房制度改革和2004年第四次修订《宪法》及《土地管理法》时，对《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地管理、使用的若干制度和规定进行了调整，进一步突出了通过城镇建设用地供应和国有土地有偿使用，强化土地作为政府宏观调控工具和资金来源的作用，使土地出让成为政府获取资金的主要手段，也在一定程度上推动了对土地出让收入这种非税收入的依赖。
